Пространственное планирование в крупном масштабе
В странах таких, как Россия или Польша, слово «планирование» еще слишком недавно приводило на память центральное, социально-экономическое планирование. Решение, будет ли построен в Гданьске или Санкт Петербурге новый завод, новая дорога либо новый портовый терминал, принималось в Варшаве или в Москве центральным плановиком, который в то же время отводил средства, нужные для этой цели, и наблюдал за
своевременным исполнением своих поручений. Такой метод оказался малоэффективным и дорогостоящим, как об этом писал Корнай в своем анализе централизованного планового хозяйства, считая последнее « хозяйством недостатков». Именно поэтому, с девяностых годов, наши страны стали прибегать к рыночному регулированию экономических процессов. Спрос и предложение, воля инвесторов использовать собственные средства для данного предприятия стали факторами, все чаще решающими
вопрос о размещении фабрики или портового терминала.
Однако, даже в самых либеральных экономических системах мира редко встречается такое, чтобы пространственное развитие подвергалось лишь власти рынка. Это же происходит из-за многих причин, самыми главными из которых являются следующие:
поездка зайцем (free riding)
так называемые издержки, связанные со сделкой
грядущие поколения.
Как этими факторами ограничивается эффективность рынка, особенно хорошо видно из примера городов. Именно там случались многочисленные пространственные конфликты, поэтому именно там, в половине 19 века впервые возникло пространственное планирование. Эта проблема вам хорошо известна, и я хотел бы ее лишь коснуться. В рыночной экономике фактором, решающим вопрос об
использовании пространства, является право на ренту (арендную плату). Чем лучше расположен участок, тем он ценнее. Чем интенсивнее экономическая деятельность, тем площадь дороже. В Москве или Варшаве цены квадратного метра площади достигают уровня цен в Нью-Йорке. Если бы, в отличие от ситуации, создавшейся в прошлом во многих городах США, не существовало у нас пространственного планирования, у жителей не было бы парков, площади для постройки дорог, музеев, больниц и
театров. Там, где деловая деятельность является менее интенсивной, где земли много, или доступ к участкам не так удобен, они значительно дешевле. В таком случае рынок пренебрегает землей, растрачивает ее. Последствия же плохого пространственного освоения вряд ли отвратимы. Неправильные решения сегодняшних времен будут сказываться на нашем будущем даже через 50 лет. В качестве примера этого можно привести т.н. «коричневые
местности», или постиндустриальные местности, нуждающиеся в рекультивации, слишком большие (в смысле их территориального масштаба) порты, с которыми неизвестно, что делать в эпоху контейнеров и механизации транспорта, трущобы, в которых рождаются всего рода социальные патологии.
В половине 20 века оказалось, что причины неэффективности рынка в использовании городского пространства можно отнести и к крупным территориям, таким как регионы, страны или даже целые континенты. Так, путем эволюции, родилось пространственное планирование в крупном масштабе.
Оно использует три главных агрегата, или системы второго порядка, которыми являются:
а) структура расселения,
б) сеть передвижения людей, товаров и информации
в) особые виды территорий (или территории, обладающие особыми культурными, экологическими и другими свойствами).
Планирование такого рода состоит в деятельности публичных властей индикативного рода, целью которой является стимулирование устойчивого развития путем минимизации пространственных конфликтов и обеспечения синергии разных форм человеческой деятельности вне городского пространства. Капитал обладает большой внушительной силой. Пространственный плановик должен
помочь локальной, региональной или общегосударственной общественности преодолеть эту силу. Последнее не означает, что он должен исполнять роль полицейского по отношению к капиталу. Наоборот, хорошая информация о пространстве, в котором существуют конфликты, может оказаться полезной и для потенциального инвестора. Говоря по-другому, пространственный плановик должен показывать отсутствующие пространственные связи (дороги, морские сообщения, железные дороги,
экологические коридоры), элементы системы поселения, нуждающиеся в укреплении, регионы или субрегионы, укрепление которых необходимо для развития бóльших территориальных единиц. Плановик думает по-другому, чем рынок, пытаясь видеть нужды пространственного планирования в перспективе 20 или даже 50 лет.
Однако концепции, созданные плановиком, не могут им быть навязаны инвесторам. Он может лишь поощрять их пойти предлагаемой собой дорогой, например, внушая центральным или региональным властям, что целесообразно отвести финансовые средства для совместного финансирования приоритетных начинаний. Главным орудием работы плановика являются документы, возмещающие в себе
видение будущего, долгосрочные стратегии, а, в конце концов, программы развития разных пространственных единиц. В планировании такого рода важным является не только качество планировочной концепции, но и сам процесс, ведущий к обнаружению пространственных конфликтов и создающий почву для совместных действий разных субъектов, пытающихся найти компромиссные решения.
Чтобы суть пространственного планирования в крупном масштабе стала очевиднее, разрешите мне привести ряд примеров проблем, которые оно способно решить.
1. Лишь немного лет тому назад продовольствие являлось в Польше редким благом, распределяемым с использованием системы карточек. Люди стояли в длинных очередях, счастливцами считались владельцы садово-огородных участков. С введением рыночной системы повысилась
эффективность сельского хозяйства. Сегодня площадь возделываемых земель то и дело уменьшается, но производство сельскохозяйственных продуктов все же растет. Если этот тренд не изменится, пространственному плановику предстоит совсем новый вопрос – что делать с громадной площадью невозделанных земель, что предложить одной трети жителей страны, у которых не будет достаточных доходов. Рынок приведет лишь к падению цен земли, но не справится с вопросом надежного
пространственного использования востребованной земли, который возникнет через 10 или 20 лет. Поэтому ужу сегодня в Польше проводятся анализы последствий облесения пустошей, создаются программы развития агротуризма или основания для телеработы. Ибо пространственное планирование указывает, что реальной является новая волна интенсивной миграции сельских жителей в метрополии, у которых уже сейчас крупные транспортные и жилищные проблемы.
2. Вторым примером может служить резкий рост цен леса, из-за быстро возрастающего спроса на это сырье в мире. В Польше это явление ведет к крупномасштабной валке. Не будь пространственного планирования, оно могло бы приобрести масштаб, угрожающий
экологическому равновесию страны. Климатические изменения, вызванные рубкой джунглей Амазонии, которые раньше считались неисчерпаемым природным богатством, не нуждающимся в охране, свидетельствуют о реальности такой угрозы. Регион Балтийского моря богат своим биологическим разнообразием. В то же время районы, отличающиеся особым разнообразием, борются за улучшение своей экономической базы. Например, Европа пользуется климатическими услугами
белорусских болот. Однако это поездка зайцем. У Белоруссии нет никаких выгод по этому поводу и, следовательно, не возникают никакие инициативы по охране болот.
3. В Польше, Скандинавии, Германии, хорошо развиваются районы метрополий. В то же время мельчают небольшие города и поселки. Поэтому пространственный плановик пытается ответить на фундаментальный вопрос: стоит ли противодействовать миграционным движениям, должны ли мы
удержать население в его нынешнем местожительстве? В Польше ответ на этот вопрос положителен, из чего следует концепция урбанизации in situ, т.е. удержания населения там, где оно сейчас живет. Это требует нового подхода к вопросу доступности небольших
местностей, сложения фондов регионального развития, поддержки маленьких и средних фирм, итд. Примером конкретных решений таких проблем может служить Маларегион в Швеции. Вокруг Стокгольма и в самом городе живет 2,8 млн. жителей, т.е. почти одна треть населения всей страны. У Стокгольма около 0,8 млн. жителей, в его округе живет около 1 млн. человек, а средний размер города этого округа – 40 тысяч жителей. Число жителей в гминах стокгольмского округа растет быстрыми темпами, около
1% ежегодно. Причиной того являются миграции из других округов Маларегиона. Новое население привлекается в округ местами работы в Стокгольме, где работают 2/3 населения стокгольмского округа; ежедневный проезд на работу в Стокгольм из местностей округа отнимал бы слишком много времени (свыше 2 часов). Шведские плановики пришли к выводу, что дальше терпеть такое невозможно, поэтому и предложили следующие меры с целью задержать население в местах его сегодняшнего
жительства:
постройку железной дороги быстрого движения вокруг озера Мала, чтобы открыть стокгольмский рынок труда для миллиона тех, кто сегодня живет дальше, чем в 2 часах поездки на поезде или машине от центра города (после постройки такой линии время поездки из Вэстэрас в Стокгольм сократилось с 1 часа до 30 минут),
содействие развитию центров предпринимательства, новых мест для фирм в местностях вокруг Стокгольма и их хорошее соединение с центром Стокгольма (20 мин. на поезде), так, чтобы фирмы, расположенные там, не теряли выгод, вытекающих из близости большой агломерации, но в то же время не платили высокой арендной платы.
4. ВАСАБ 2010
ВАСАБ 2010 является межправительственной программой, созданной на министерском уровне в 1992 г. Согласно решениям министров, цели этого сотрудничества следующие:
содействие развитию сети связей в Регионе Балтийского моря, создающей практическую возможность передачи знаний странам, подвергающимся демократическим и экономическим изменениям,
обеспечение практических мер передачи знаний и ноу-хау странам, подвергаемым экономическим изменениям,
расширение знаний о проблемах и современных трендах развития других стран региона,
оценка важных, в международном масштабе, инфраструктурных проектов Региона,
облегчение планирования посредством распространения достижений и планировочных концепций других стран Региона.
Каковы же были причины создания этой межправительственной сети сотрудничества в области пространственного планирования в Балтийском регионе? Пространственное планирование, которое во многих наших странах появилось лишь в начале 90 годов, не может ограничиваться рамками страны или региона. Оно не терпит границ. Разрыв пространственного планирования, вызванный границей,
влечет за собой отставание приграничных районов региона или страны. На границах кончаются дороги, слабеют экономические и общественные связи. Наоборот, сотрудничество через границы способствует лучшему использованию эндогенного потенциала развития. Положительным примером может служить Калининград, превратившийся из закрытой военной базы в один из наиболее оживленных научных и экономических центров на западе России. Примером же отрицательным является периферизация
приграничных районов Латвии, Белорусии и Литвы (двинский треугольник), создавшаяся из-за новых границ.
Работы ВАСАБ-а можно считать совместным усилием пространственных плановиков всех 11 балтийских стран. Представителем России в начале этих работ был кандидат наук Корнеевец, сейчас вицеректор калининградского университета.
Сперва были определены фундаментальные ценности Балтийского региона: социо-экономическое развитие, сохранение окружающей среды, свобода, солидарность. На основе анализа этих ценностей и существующих пространственных проблем было избрано 14 стратегических целей для каждой из вышеупомянутых второстепенных пространственных систем. Эти ценности, проблемы и цели были
введены в документ «На Пути к созданию рамочных условий пространственного развития Региона Балтийского моря», принятый Конференцией министров в 1994 г. Стратегия эта, созданная уже 7 лет тому назад, все еще является актуальной и представляет собой стремление наших стран добиться пространственной сплоченности РБм. Она представлена на этой карте.
Стратегия, о которой идет речь, была сперва переведена в т.н. пилотные проекты, в рамках которых проверялись современные методы пространственного планирования, а потом началось ее массовое внедрение в условиях инициативы ЕС INTERREG II C. Такой подход характерен для философии пространственного планирования
в крупном масштабе. На государственном уровне вырабатываются стратегии, INTERREG обеспечивает частичное финансирование их внедрения, но само внедрение стратегии поручается региональным и локальным властям, как тем, кто управляет пространством, в рамках создаваемых ими проектов. В условиях INTERREG II C, в течение 1998-99 гг., было утверждено 45
проектов общей суммой 48 млн евро, из чего 27 млн из бюджета ЕС (финансирование в рамках INTERREG, PHARE и TACIS). В проектах принимали участие все балтийские страны, однако страны ЕС получили из бюджета Сообщества 44 млн евро, Литва, Польша и Эстония 3 млн евро, а Россия 18 тыс. евро. Помимо этих финансовых диспропорций субъекты из России приняли
участие в 15 совместных проектах.
В 2001 г. состоялась очередная Конференция министров. На этот раз министрами был принят документ «VASAB 2010 Plus Spatial Development Action Programme», указывающий на те элементы картины будущего, созданной в Таллине в 1994 г., которые пока не удалось вполне ввести в жизнь. Он подводит итоги опыту ВАСАБ-а с 1994 г. и дает указания
инициативе INTERREG III B, наследнику инициативы INTERREG II C. Этот документ указывает тем, кто пытается получить средства ЕС для работ в области пространственного планирования, что еще надо сделать на локальном и региональном уровнях и какие задачи предстоят
государственным властям на пути к исполнению Видения будущего (Таллинн, 1994). Вот несколько примеров в поддержку сказанному:
У Эстонии нет прямого железнодорожного сообщения с Западной Европой. Путь из Таллина в Гданьск – сплошное мучение. Вам предстоит 8 раз подвергаться таможенному досмотру и 8 раз будут проверять ваш паспорт. И все же, из-за недостаточного пассажирского и товарного движения нет планов постройки железнодорожной линии из Таллина в Польшу. Однако для предотвращения периферизации Эстонии и Латвии такое
начинание было бы весьма важным. И все же его смысл хорошо виден лишь в долгосрочной перспективе.
Весь район южной Балтики, от Меклембургии и северной Польши через Калининград до западной Латвии чреват проблемами, за исключением лишь нескольких пунктов. Ему нужна экономическая стимуляция, и в то же время – учитывая стремление Польши и Литвы стать членами ЕС – надо предотвратить пространственную изоляцию Калининграда, подвергаемого динамической
трансформации. Поэтому ВАСАБ-ом 2010 Плюс и Конференцией министров предлагается проект Дуга южной Батики, неотъемлемой частью которого является согласование стратегии пространственного развития Калининграда с его соседями, создание пространственных предпосылок для развития этого района.
Прибрежная зона – один из главных ресурсов развития Балтийского региона. Так дело обстоит и с Литвой, у которой всего лишь 60 км побережья, и с Германией, южнной Данией, Швецией, где давление на ее использование весьма сильно. В Меклембургии прибрежная зона считается одним из главных активов ланда, способствующих его развитию. Здесь размещаются туристические и
рекреационные предприятия, все более активными становятся фирмы, занимавшееся эксплуатацией шельфа. Появляются пространственные коллизии, требующие комплексных решений, охватывающих как сушу, так и морскую зону. Поэтому ВАСАБ предлагает создание проекта, в рамках которого анализировались бы разного рода конфликты в прибрежной зоне и перечислялись т.н. best practices (примеры самой хорошей практики) для
создания правовых актов, объединяющих планирование in-land и off-shore (того, что на суше и что на море).
5. Выгоды для России
Во многих странах пространственное планирование в крупном масштабе лишь начинается. Однако пространственные проблемы существуют везде и требуют какого-то решения. Не иначе дело обстоит и в России. В прошлом у нее на Балтике были тысячи километров прибрежной зоны. Теперь этих километров всего лишь сотни. Таким образом зона становится редким благом, так как по своей сути будет привлекать разные виды
человеческой деятельности: дачи и крупные рекреационные объекты, порты, предприятия, занимавшееся эксплуатацией шельфа, рыболовством, извлекающие выгоду из беспошлинного оборота. А ведь прибрежной зоне часто свойственно большое биологическое разнообразие. Нужны процедуры, ведущие к минимализации последствий пространственных конфликтов в этой зоне.
Россия должна справляться также с проблемой постепенного обезлюдения северных земель, или неравномерным социально-экономическим развитием сети расселения.
Предложение ВАСАБ-а для России не заключается в конкретных решениях существующих у вас проблем. Вернее, ВАСАБ предлагает:
методологию решения пространственных конфликтов, проверенную в других странах (т.н. best practices),
контакты с конкретными инвестициями и проектами региональных и локальных субъектов в Регионе Балтийского моря (включая проекты в рамках инициативы INTERREG),
поддержку главных стратегических проектов, важных для пространственного развития всего РБм,
и, наконец, возможность лучше понять пространственные приоритеты ваших соседей (Литвы, Польши, Финляндии, Эстонии), а также включить пространственные приоритеты России во всебалтийские стратегические документы.
Разрешите мне очень коротко рассказать о каждой из этих сфер:
что же касается а), т.е. обмена опытом
В мае прошлого года в Петербурге состоялась конференция, во время которой регионы России и других балтийских стран (даже Норвегии) представляли свои предложения (в виде конкретных проектов), как разрешать пространственные конфликты. Благодаря конференции произошел не только обмен опытом, но и был создан постоянный комитет из представителей региональных властей северно-западной
России, целью которого является, между прочим, создание сети связей между Россией и другими балтийскими странами. На последней встрече ВАСАБ-а был утвержден проект „East-West Forum”, о котором подробнее может рассказать госпожа Ирина Карелина.
Также в России была создана страничка (Compendium) www (Web site) ВАСАБ-а, в которой представляются системы пространственного планирования всех балтийских стран. Она особенно полезна тем из вас, кто в каком то конкретном деле хочет войти в сотрудничество с балтийским партнером, так как благодаря ей можно найти того, кто в данной стране отвечает за предмет будущего сотрудничества.
Благодаря ВАСАБ-у были достигнуты значительные результаты в области методологии пространственного планирования. Разрешите мне привести лишь один пример, которым является создание коридоров или зон развития. Примером такой зоны может служить транспортный коридор. Однако суть зоны развития заключается не в инфраструктуре, а в совместных усилиях центральной администрации и
локальных властей, учреждений, оказывающих помощь бизнесу, агентств по делам развития, фирм и предприятий, а также гражданских организаций, благодаря которым зона потенциального развития превращается в район подлинного расцвета деловой жизни. В рамках инициативы ВАСАБ-а были выработаны концепции уже четырех зон такого типа. Например, в Польше было оценено опосредованное и непосредственное влияние VI транспортного коридора TINA на территориальные единицы, расположенные внутри сферы его влияния. Идеей, соединившей общины и города в этом проекте, был шанс интенсифицировать планировку внутри этого коридора на базе согласованной картины будущего и плана действий, а также направить развитие городов, общин и всего региона на извлечение всех выгод, вытекающих от
постройки инфраструктуры в этом коридоре.
что же касается б), т.е. конкретных проектов
Россия принимала участие в нескольких проектах инициативы INTERREG. Это ваш собственный опыт и я не намерен говорить о нем. Проекты такие как Балтийская палитра, о которой будет вскоре речь, Baltic Arch, Water Front Urban Development, Matros, USUN были созданы по внушению ВАСАБ-а. Теперь наша сеть работает над том, чтобы TACIS был готов более благосклонно финансировать участие России в совместных проектах инициативы INTERREG.
что же касается в), т.е. стимулирования проектов
На форуме ВАСАБ-а был создан проект South Baltic Arc (Дуга южной Балтики). Его плакат висит у входа и нет необходимости подробно о нем говорить. Цель этого проекта – противодействовать тому, чтобы Калининград оказался, в пространственном смысле, на каком то другом плане. Дело в том, чтобы стратегия пространственного развития Калининграда, которая в нынешнем году подвергается
актуализации, была согласована с планировочными документами соседей: Польши, Литвы и Германии. Дело также в том, чтобы определить те начинания в сфере развития южной части Балтийского моря, которые требуют совместных действий, таких, как пакеты инфраструктуры, совместный туристский продукт, сотрудничество малых и средних фирм. Осуществление этого проекта кажется весьма важным для развития Региона в целом, поэтому
ВАСАБ вмешался в его формулировку. Сегодня этот проект утвержден инициативной INTERREG, ждет утверждения со стороны Phare и TACIS, но главными «актерами» в этой фазе являются локальные и региональные власти. Роль ВАСАБ-а будет состоять также в том, чтобы использовать результаты проекта для блага более широких действий всебалтийского значения.
что же касается г), т.е. знания приоритетов развития в соседних странах
Одной из главных задач ВАСАБ-а в ближайшие годы будет анализ стратегических планировочных документов балтийских стран. Благодаря тому, быть может, легче будет актуализировать существующую картину будущего пространственного развития от 1994 года. Но и легче будет управлять пространственным развитием, зная, каковы планы у соседних стран.
Правда даже картина будущего пространственного развития от 1994 года привела к нескольким совместно согласованным начинаниям, таким как развитие VI транспортного коридора TINA или коридора Via Baltica, создание (в виде Еврорегионов) оснований для трансграничного сотрудничества между Польшей а Калининградом,
Польшей, Литвой и Калининградом и т.д.